사용자에게 직접 요금을 징수하는 User-pays PPP는 일반 대중에게 '요금'이라는 형태로 직접적인 영향을 주기 때문에 부정적인 인식을 가지고 있는 것이 보통이고 이는 비단 대한민국에서만의 일은 아니다.
그래서 User-pays PPP의 재무부분 구조화(Financial structuring)를 함에 있어서 요금의 상한선이나 민간사업자가 제안할 수 있는 요금의 폭(예를 들어 경차와 화물차 사이의 요금 차이 등), 통상 CPI와 같은 Index와 연계하여 물가상승을 고려한 요금 조정을 할 수 있는 방식 등을 정하는 것이 일반적이다. 특히 요금은 '사회적으로 용납할 수 있는 수준(Socially Acceptable)'이 돼야만 정부 정책 및 민간사업자의 부정적인 인식을 덜어낼 수 있기 때문에 중요한 이슈이다. 이는 최근 『민자고속도로의 공공성 강화』를 위해서 『민자고속도로 통행료 관리 로드맵』이나 『유료도로법』과 같은 정부 정책을 통해 볼 수 있는데, 필자가 생각하기엔 이것이 '사회적으로 용납할 수 있는 수준'으로 바꾸기 위한 노력이 아닌가 생각한다. 민자고속도로의 통행료를 이야기할 때는 항상 '재정고속도로 대비 몇 배'의 형식으로 언급이 되기 때문이다.
민자고속도로의 요금인하는 대부분 사업재구조화나 자금재조달의 형태를 이용한다. 즉 단순하게 설명하자면 민간사업자의 이해관계를 크게 침해하지 않는 선에서 사업이나 자금조달의 구조를 변경하여 발생한 초과이익(즉, 통행료을 통한 매출은 그대로이지만, 비용은 낮춤으로써 이익은 증가함)을 요금할인으로 반영한다는 뜻이다. 이렇게 당초 예상에 비해 초과되는 매출(혹은 이익)을 공유하는 것은 국민을 위해서 반드시 필요한 부분이다. 아무리 민간 자본을 활용한 새로운 형태의 사업모델라고 하더라도 민간사업자가 국민을 이용하여 과도한 이윤을 남긴다면 그것은 정부가 의무를 다하지 않는 것으로 생각될 수 있기 때문이다. 그럼 왜 처음부터 그렇게 하지 않았느냐라고 물으신다면 새로운 인프라를 구축(Green Field)하는 사업에서는 당초 예상대비 정확히 얼마의 매출이 발생할지 확신할 수 없다는, Demand Risk가 존재하기 때문이다. 초과매출이 발생하는지 여부는 어느 정도 운영기간이 지난 뒤에나 가능하다는 뜻이다. 예전에는 Demand Risk를 줄여주기 위한 MRG가 있었으나 2006년에 폐지됐고, 국내 전문기관이 교통량의 예측을 하고 있지만 매우 어렵고 난해한 부분이다.
그렇다면 기존 인프라의 개보수, 증설과 같은 Brown Field에서는 어떨까? Brown Field 사업은 기존의 수요를 어느 정도 짐작할 수 있기 때문에, PPP사업으로 전환해도 정부입장에서는 민간사업자의 투자금액과 실제로 발생할 매출 사이의 차이를 가늠할 수 있다. 발생할 매출이 투자금보다 훨씬 많다면, 이는 민간 사업자에게 과도한 이익을 안겨주는 것이기에 이를 회수할 방법이 필요한데 이때 사용하는 것이 Upfront Concession Fee와 Fixed yearly payment 방식이다. 간단히 설명하면 기존 인프라를 개보수하고 운영하는 PPP사업에 입찰을 할 때, 뻔히 민간 사업자에게 과도한 이익이 발생될 것이 예상되니, 초반에 PPP운영권에 대한 Fee 내고, 또 매년 운영을 통해 남은 이익 중 일부를 정부에게 달라는 것이다. 이러한 사업모델을 적용한 것이 작년 Vinci airport가 수주한 세르비아의 Belgrade의 Nikola Tesla 공항 PPP사업이다.
Vinci airport는 이 사업에 입찰을 하면서 Upfront Fee로 501Mil EUR를, 그리고 운영기간인 25년 동안 총 732Mil EUR를 정부에게 지급한다. 당연히 입찰 평가 기준에 Upfront Fee와 Yearly payment 수준이 포함이 되어있었을 것이다. 이렇게 비용을 정부에게 지불함에도 불구하고 최초 투자금 및 운영비, 자금 조달비용 그리고 투자자의 이윤까지 모두 충당하고도 남는다는 의미일 것이다.
세르비아의 공항이 이렇게 많은 매출을 내는 공항이 된 이유는 아마도 지정학적 위치 때문일 것이다. 세르비아는 구 유고슬라비아의 수도이자 중동(터키)과 유럽을 잇는 관문에 위치해 있다. 더불어 보스니아-헤르체고비나, 불가리아, 크로아티아, 헝가리, 코소보, 마케도니아, 몬테네그로, 루마니아 등 8개국과 국경을 접하고 있어 오랜 기간 동남부 유럽의 중심지역할을 수행하고 있다. 현재 추진 중인 Corridor X (10th Pan-European Corridor)까지 완비되면 공항과 고속도로가 연계되어 지정학적 가치가 올라갈 것으로 예상된다. 다만 이렇게 돈이 되는 공항 사업을 지금까지 잘 운영하고 있으면서도 굳이 PPP로 전환하여 민간사업자가 그것도 외국의 회사가 이윤을 만들어 가라고 입찰에 내놓은 이유는 안타깝다.
2008년 이후 국제경기가 침체 국면에 접어들면서 세르비아의 경제도 같이 둔화됐고 거기에 외환보유액까지 감소하면서 금융위기 가능성이 높아지자 IMF에 구제금융을 신청하였고, 몇 차례에 걸쳐 추가적인 지원도 받았다. 또한 EU 후보국으로서 EU Commission으로부터 2010년에 차관을 받으면서 97년 우리나라와 같이 나라 전체적으로 강도 높은 구조조정을 강요받고 있다. 그 와중에 PPP로 바뀌어 나온 사업이 바로 Belgrade Airport PPP사업이다. 2015년 IMF에 자금을 재차 요청하면서 이런저런 정책을 펴겠다는 내용을 담은 'Letter of Intent, Memorandum of Economic and Financial Policies, and Technical Memorandum of Understanding'에 보면 34절에 'We aim to privatize or find strategic partners for a number of SOEs and concession projects'이라는 제목으로 Belgrade Airport의 Concession 사업을 위해 Advisor를 고용했다는 내용이 언급된다.
인프라 사업은 반드시 국가차원에서 장기적인 계획을 가지고 시행돼야 한다. 왜냐하면 인프라를 통해서 나라가 발전하고 산업이 성장하기 때문이다. 그래서 PPP World bank guide나 APMG Guide에서도 인프라 사업을 PPP로 할지 Traditional Procurement로 할지 결정하는 Procurement Decision이전에, 이 사업을 하는 것이 타당한지를 결정하는 Investment Decision이 선행된다. 우리나라로 치면 요즘 가장 핫한 예비타당성조사 말이다.
세르비아도 이미 정부차원에서 Nikola Tesla 공항을 민자사업으로 바꿀지에 대한 심각한 고민을 했겠지만, 그 고민의 시발점이 스스로 발전하기 위한 자체적인 고민이 아닌, 외부로 부터의 압박에 의한 것 같아서, 같은 IMF를 겪은 나라 국민으로 안타까운 마음이 든다.
대림산업 김재연 대리ㅣ글에 대한 의견은 이메일(laestrella02@naver.com)로 부탁합니다.
