[인프라 설명해주는 남자들-⑬]광릉수목원에서 본 Infrastructure의 구분과 Payment Mechanism

지난주 가족들과 함께 광릉수목원을 다녀왔다. 오랜만의 나들이에 미세먼지 없는 청명한 하늘이 우리 가족을 반겨주었다. 광릉수목원은 산림청이 운영하는 국립수목원으로 1983년부터 1987년까지 수목원을 조성하고, 산림박물관을 건립하여, 1987년 4월 5일부터 일반인들에게 공개하기 시작했다. 1989년에는 산림욕장을 개장했고, 1991년에는 산림동물원을 개원해 산림에 대한 대국민 홍보에 지대한 역할을 해 왔으나, 숲의 보존이 무엇보다도 큰 문제로 제기되면서 1997년부터는 산림욕장을 폐쇄했다. 현재는 입장객수와 입장일자를 부분제한하고 있다고 한다.

그러다 문득 이 수목원도 PPP로 할 수 있겠는데 하는 생각이 들었다. 정부가 관리하는 수목원을 수목원 전문 업체와의 장기 계약을 통해 관리하게 하고, 비용은 정부에서 일정 금액을 매월 지급하든, 방문객에게 요금을 징수하든 하면 되겠지만 지금의 요금 수준이 너무 낮아 PPP로 한다하여도 요금을 추가로 올리진 못하겠구나 하는 생각이 들었다.

World bank 기준으로 이런 수목원과 같은 시설을 Social Infrastructure라고 하고 Economical Infrastructure와 비교하여 구분한다. Economical Infrastructure라 함은 경제/생산 활동에 기여하는 인프라를 말하며 교통(도로 항만) 과 통신 등 우리가 흔히 생각하는 것이고 Social Infrastructure는 학교 교도소 등 (대부분 빌딩 형태의) 경제 및 생산 활동에 직접적인 관여를 하진 않지만 공공재로써 필요한 인프라를 말한다.

Payment Mechanism(지급방식)의 입장에서 볼 때, (항상 그렇게 적용되는 것은 아니지만) 일반적으로 Economical Infrastructure에는 User pays PPP로 Social Infrastructure는 Government pays PPP로 진행이 된다. Social Infrastructure의 경우 Economic infrastructure보다 사용자를 명확하게 구분하기 어렵거나 공공재의 성격이 강하기 때문이다. User Pays PPP는 쉽게 생각해서 민자고속도로를, Government pays PPP는 우리나라의 민간투자제도 중 BTL과 유사한 AP (Availability Payment) 방식이다.

조금 더 구체적으로 들어간다면 User Pays PPP의 경우, 민간사업자의 미래 기대수익은 사용자의 요금으로 충당되며, 이때 수요 리스크도 같이 전가되기 때문에 일반적으로 정부 입장에서는 민간사업자에게 지급해야할 미래의 채무가 발생하지 않는다. (단, 정부 보조금이나 MRG, Shadow toll이 포함된 경우는 정부의 확정/우발 채무가 존재할 수 있다.) 하지만, 대부분의 경우 인프라는 시장독점성을 갖기 때문에 이런 사업의 경우 (대부분의 인프라는 그를 완전히 대체할 상품이 시장에 존재하지 않을 확률이 높다!) 요금(Tariff)에 대한 규제(Regulation)과 이 Tariff를 물가상승 등의 이유로 조정해줄 정해진 공식(Adjustment Mechanism) 이 있어야 한다.

Government pays PPP는 ① Availability (이용가능성), ② Volume/Output (수요) 및 ③ Milestone단위의 보조금 형태로 지급이 가능하다.

① 우리가 자주 들어서 알고 있는 AP (Availability payment)는 정부가 요구하는 일정수준이상으로 시설물이 유지관리가 되었을 때 주기적으로 일정금액 지급하는 것을 말한다.　사실 AP 방식은 우리나라의 BTL 방식과 유사하지만, BTL은 수요 리스크를 정부가 100% 부담하는 것에 반해 AP는 계약에 따라서 (물론 여전히 수요리스크는 정부가 보다 더 많이 부담하지만) 그렇지 않을 수 도 있다는 차이점이 있다. Availability를 평가하기 위해 정부는 수십, 수백 개의 조건을 요구할 수 있으며, 핵심적이지 않은 부분의 Unavailability의 경우, 그 부분에만 해당되는 금액을 당초 지급하기로 했던 전체 지급액에서 공제(Deduction)하기도 한다. 또한 정부는 이러한 Unavailable한 상태를 보수/보완 (Repair)할 시간을 민간사업자에게 제공하는 것이 일반적이나 그 기간을 넘기고도 여전히 Available 하다고 인정되지 않으면 Repair의 시작일로부터 계산하여 지급금액에서 공제한다.

▲ Availability Criteria 구분(출처=PPIAF 보고서)

② Volume Payment는 수요(Demand)를 기준으로 하지만 사용자가 아닌 정부에게 지급을 받는 형태이다. Output 단위(대수, M3 등등)로 받는 정부보조금(Subsidy)이나 Shadow toll 등이 이에 해당이 된다. Shadow toll의 경우, Volume 측정 단위당 동일한 금액 (Flat toll or Flat tariff)일 수도 있지만 수요량을 구분하여 Band를 설정하고 요금에 차등을 두기도 하고 이를 입찰시 평가 기준으로 요구하기도 한다. 정부 입장에서는 여전히 정부 예산안에서 지급해야하는 확정 채무 (Firm liability) 이기는 하지만, Band를 구성함으로써 채무에 노출되는 범위를 감소시킬 수 있고, 또 수요량 자체에 대한 리스크를 민간 사업자에게 전가하는 형태로 활용된다.

▲ 입찰시 각 Band 별로 제안한 요금 평가요소(출처=PPAIF 보고서)

③ Output 단위의 정부보조금은 Milestone단위의 보조금과도 비슷한 개념인데, 당초 약정한 내용에 (수량이든 사용성이든 완공여부든 간에)도달 하고 그에 따라 정부에서 보조금을 지급하는 형태이다.

PPIAF에 따르면 최근에는 Shadow toll과 Availability payment 사이에 Active Traffic Management라는 개념이 영국에서 쓰이기 시작했다. 민간사업자는 Shadow toll보다는 수요 (demand)에 대한 리스크를 덜 부담하지만 Availability payment처럼 아예 수요에 대한 리스크를 무시하지 못하는 구조인데 Availability payment를 기초로 하며 특히 교통정체구간 사업에서 활용이 된다.

민간 사업자는 AP와 동일하게 ‘도로의 적정 사용성 유지’라는 Availability를 기초로 payment를 받지만 ‘도로상의 교통정체’를 해결하고자 하는 정부의 목표를 성취하기 위해서 정부는 해당 사업 구간 내 교통체증에 대한 리스크를 민간사업자에게 일부 전가한다. 그 결과 민간사업자는 정부가 요구하는(그리고 이 PPP 사업으로 개선하고자 하는) 당초보다 상향된 평균 차량 속도나 도로의 용량, 감소한 교통체증의 정도 등의 요구조건을 맞춰야만 약정된 금액을 지급받을 수 있다. 따라서 민간사업자는 교통체증과 교통사고를 줄이기 위해 민간의 창의성과 효율성을 제공해야만 하는 것이 큰 틀에서의 설명이다. 이런 구조는 아직 시험 단계에 있으니 성공여부에 대해서 지켜볼만 하다.

이러한 변화는 해외 PPP 사업에 진출하는데 있어서 중요한 것을 암시한다. 바로 정부는 민간사업자에게 가능한한 많은 리스크를 전가하려고 한다는 것. 적절하고 최적화된 Risk allocation이 VfM의 시작이라는 것은 자명하다. 하지만 계약기간이 매우 길고 상호 1:1로 비교해볼 만한 동일한 사업이 없다는 Infrastructure PPP 사업의 특성상 최적화되지 못하고 민간사업자에게 되도록 많은 Risk가 전가되는 형태의 사업이 나올 가능성은 절대 배제할 수 없으며 정부 재정상의 한계를 이유로 PPP 발주를 하는 개발도상국의 경우는 더할 것이다. 따라서 우리나라 기업은 장기적인 안목으로 각 분야 전문가와의 융합을 통해서 철저한 Risk 분석 및 대응방안 수립 역량을 길러야 할 것이다.

대림산업 김재연 대리ㅣ글에 대한 의견은 이메일(laestrella02@naver.com)로 부탁합니다.

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